■ 觀察家
  行訴法關於規章和“紅頭文件”的審查規定仍然閃爍著耀眼的光芒,需要修改和完善的,一個是細化操作標準,使得法官有章可循,另一方面則有賴於司法體制改革,讓法官的腰桿真正堅挺起來。
  《行政訴訟法》去年底首次提請審議以來,圍繞違法“紅頭文件”的糾正問題,一再引發爭論。據《人民日報》報道,大多數學者贊成行訴法修正案草案的規定,即公民在民告官時可以一併請求附帶審查規範性文件合法性,也有專家認為,行政訴訟不應當一味強調保護公民權益功能,也應強調維護行政管理秩序的功能。
  以維護管理秩序而反對強調法院的規範審查功能,這無疑值得商榷。放眼世界,強調法院對包括“紅頭文件”在內所有行政行為的規制功能,是法治發展的不二選擇。
  不過,這倒不意味著一定要修改目前的法律規定,來強化法院的審查職能。實際上,按照現行行訴法及其司法解釋的規定,法院審理行政案件,依據法律、法規,參照規章,並可以在裁判文書中引用合法有效的規章和其他規範性文件。這就意味著,在行政訴訟中,法院發揮的空間不小,有權力且有責任審查規章及其他“紅頭文件”的合法性,只有經審查合法有效的,方可作為裁判依據。
  相較之行訴法修正案草案關於“紅頭文件”一併提請審查的規定,現行行訴法的規定不論在立法理念還是在立法技術上,至今仍有值得贊嘆之處,欽佩那個時代的立法智慧和膽識。
  一是在啟動主體上,現行行訴法沒有限定,實踐中既可以是起訴的當事人主張或申請,也可以是法院依職權審查,而修正草案強調當事人一併提請審查,靈活性無疑變得狹窄。二是在審查範圍上,現行行訴法是“參照”規章,而修正案草案在一併提請審查範圍上,僅僅指向了規章之外的一般規範性文件,而把國務院部門和地方政府規章排除在提請審查的範圍之外,給人一種賦予“規章”在訴訟中“審判依據”地位的感覺,這更是對現行法的後退,給了實踐中錯綜複雜的規章“合法”侵害公民合法權益的空間。三是在審查效力上,現行行訴法規定審查基礎上的“參照”適用,並未規定法院的處理方式和權限,實踐中也較為靈活,賦予了法院在裁判文書中直接確認規章或“紅頭文件”部分內容或條款違法或無效的權力,而修正案草案規定經審查不合法的,除了不得作為認定行政行為合法的依據外,還得轉送有權機關處理,對法院的審查效力進行了限制。
  那麼現行法既然很好,為何實踐中對“紅頭文件”又規制嚴重不足呢?主要原因在於,在面對違法“紅頭文件”時,法律雖然賦予了法官審查合法性的權力,但現實卻往往不允許法官乃至法院行使這樣的權力。法官受制於自身地位,能迴避違法紅頭文件,直接適用上位法否定違法行政行為已屬難能可貴,更別說在裁判文書中直接宣佈“紅頭文件”違法了。
  因而,筆者認為,現行行訴法關於規章和“紅頭文件”的審查規定仍然閃爍著耀眼的光芒,需要修改和完善的,一個是細化操作標準,使得法官有章可循,另一方面則有賴於司法體制改革,讓法官的腰桿真正堅挺起來。
  □劉行(法律從業者)  (原標題:糾正“紅頭文件”違法,修法不是關鍵)
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